反思 | 告慰李医生等逝者，制定“有温度”的总体应急预案

Original 梁嘉琳健康智荟

2024-11-07

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今天，是武汉李医生逝世满一个月。

一个月前，因公布疫情遭到训诫的李医生去世，全球网友在朋友圈为他“国葬”，世界卫生组织为他致哀。只能庆幸，疫情并未始发于我们居住的城市，我们得以正常的工作、生活、探索世界。今天，笔者希望再次纪念他，并用一个多月来研究，告慰李医生，告慰超过3000位新冠肺炎逝者，以及因疫情而不幸离世的其他逝者。

面对潜伏期长、无特效药、检测灵敏度低的新发传染病，不仅是普通居民，医务人员也无法幸免于难。据公开报道统计，全国至少有33位医务人员因抗疫牺牲。实际上，大部分感染者本有生存的机会，他们或死于1月中旬之前的面向公众和医务人员的风险预警不够及时，或死于2月中旬之前的医院床位、医用物资极度短缺。此外，还有一些未被纳入统计口径的其他病种死亡、重症患者，他们死于公众因恐慌暴发的“医疗挤兑”，死于少数医院暴发集体感染后的停诊，死于医疗资源向抗击疫情的过度倾斜。

很明显，上述问题远远超出抗击新冠肺炎疫情的技术范畴，并非临床医学、生命科学所能解答，唯有靠大健康行业的社会科学界持续探索。作为超大型国家的公民，面对突如其来又席卷全球的疫情，我们要押注自己的城市、乡村有一个开明、果决、体恤民生疾苦的主政者吗？我们要押注自己的城市、乡村有一群卫生健康和应急管理相关专业的管理团队吗？我们要押注自己的城市、乡村有充足的医用物资、生活物资、重建资金吗？

突发灾害始终伴随着人类历史。无论是地震、龙卷风等自然灾害，还是细菌、病毒等自然灾害叠加社会灾害，人类都在一次次生和死、血和汗的战斗中，积累了丰富的经验教训。如果我们忽视死伤，忽视经验教训，忽视民众呼声，我们终将成为下一场巨灾的受难者。新冠病毒是无差别的残暴杀戮者，不分老幼，不分官民，不分专业和非专业人员，没有人获得过侥幸逃生的资格。

以新发传染病为例，2003年非典（SARS）暴发以来，我国逐步建立了“一案三制”应对管理体系，即应急预案（行动方案）、体制（组织体系）、机制（一般程序）、法制（法律规范）。2006年，依据我国《传染病防治法》，国务院颁布《国家突发公共卫生事件应急预案》。随后几年，国家卫健委（原卫生部、原国家卫计委）陆续对各级卫生应急工作人员组织突发公共卫生事件应急培训，涵盖风险沟通、风险评估、风险处置、医用物资管理等事项。

如果上述应急管理体系可靠管用，在新冠肺炎疫情暴发初期，为何我们一度捉襟见肘、慌乱无章呢？最高领导人强调，要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。当中国特色社会主义迈入新时代，面对人民群众对更美好生活的向往，我国的应急管理体系要面临哪些新形势、应对哪些新挑战、实现哪些新作为？笔者认为：

一是应急管理从单目标转向多目标。2003年非典（SARS）暴发之时，中国刚刚加入世界贸易组织（WTO）两年，处在经济高速增长期。由于经济体量小、人均收入低、消费贡献占比小，即便实施几个月的“封城”“封区”“封村”政策，对国民经济的冲击远小于当下。今天，全国总体即将实现全面小康，北京、上海、深圳等超级都市的经济发展更是达到中等发达国家水平。面对更“值钱”的国民生命权、财产权，突发公共卫生事件应急管理需要从传染病防治的单一目标，转向传染病防治与经济社会正常运转、公民法定权利均衡保护的多重目标。

二是应急管理从单主体转向多主体。一方面，应急管理的多重目标已经超出卫生健康主管部门的职能范围。3月5日，广州越秀疾控中心向珠光街道办事处发函，请后者协助解决密切接触者被隔离之后，其10岁儿子的监护问题。与之形成鲜明对比的是，1月下旬，湖北黄冈某村村民因疑似新冠肺炎被隔离，四肢瘫痪且患有脑瘫的儿子独自饿死在家。

应对新冠肺炎疫情的决策机制，从1月上旬的国家卫健委领导小组，上升为国务院联防联控机制，再上升为中央领导小组，体现了应急管理的联防联控水平逐步提高。笔者强烈建议：在突发公共卫生事件应急预案中，不仅要纳入疾病防控的内容，还要纳入对居家隔离人员的监护，对病亡人员家属的抚恤，尤其是打通卫生健康与民政等相关部门应急预案的协同度，推动卫生健康部门及时、全面、准确地向相关部门共享传染病数据。

另一方面，应急管理的多重目标无法依靠党政机关独立完成。我们看到，湖北、武汉等重点疫区在一次次经验教训之后，逐步放弃超负荷的单打独斗做法，从发动社区工作者参与隔离管理，到招募志愿者参与社区物资配送；从邀请全国心理咨询机构提供心理援助服务，邀请全国互联网医疗平台提供远程诊疗服务；从发动当地高校公共卫生学院师生参与流行病学调查，到发动疫区媒体征集未收治住院患者的求救信息，这都体现了群防群控的力量。

长期以来，我国呈现“大政府、小市场、小社会”的特征，大包大揽的“全能型”政府背负了过多外界压力，迫切需要建立多元、平等、开放、柔性的协同治理机制，让专业人做专业事，让热心人做热心事。笔者强烈建议：在突发公共卫生事件中，省级领导小组、市（县）级指挥部应成立专家咨询委员会，广泛听取各界知名专家、企业领袖、公益领袖意见、建议；乡镇（街道）、村（社区）级指挥部应成立公众评议委员会，邀请小区业委会、村“五老”人员作为监管对象代表参与防疫政策评议。

三是应急管理从单模式转向多模式。中国自上而下的应急响应机制一旦开足马力，其响应效率和力度将远高于西方发达国家。这也是新冠肺炎疫情进入攻坚期和缓和期之后，我国抗疫表现得到世界卫生组织等赞誉的原因。然而，我国“命令-服从”体制在放大执行优势的同时也放大了决策风险，部分地区官员、基层工作者出现强烈的“避责”倾向，一种是不愿担责而响应不足，一种是担心追责而过度响应。

因此，应急管理必须告别全国“一刀切”，全面实施基于风险等级的差异化防控，并探索基于各地资源禀赋的精细化防控。这意味着，一旦严重疫情来袭，全国不会再有唯一正确的防控方案，而是有多种正确的防控方案。中国幅员辽阔，经济、政治、教育发展水平迥异，为何不能同时存在“新加坡模式”（封闭的发达地区防疫）、“河南模式”（低成本的农村防疫）、“杭州模式”（数字健康模式）？

在应急管理从单一模式走向多元模式之后，在完成《国家突发公共卫生事件应急预案》进一步修订的基础上，中央政府充分授权地方政府因地制宜制定和执行应急预案。我们必须走出“一管就死，一放就乱”的行政周期律，切实解决不当激励机制引发地方官员、基层工作者的“扩权”“避责”问题。笔者强烈建议：在干部绩效考核等传统激励机制之外，探索更多有利于落实公共卫生属地责任/部门责任的创新激励机制。比如：可以借鉴环保领域的环境补偿机制，探索为法定传染病的跨行政区蔓延设置区域补偿机制，从而让重视、解决公共卫生问题的地区不吃亏，让忽视、恶化公共卫生状况的地区不占便宜。

今天，作为健康公共治理研究者，笔者希望以《国家突发公共卫生事件应急预案》修订为出发点，重新审视现行应急管理体系，呼吁让应急响应真正以人为本，既要有执行的强度，也要有人文的温度。只有如此，才能告慰李医生等本轮疫情的不幸去世者，才能让广大国民过上更为安全、更受尊重、更加美好的生活。

（作者为中国价值医疗研究中心执行主任，本文仅代表发言专家的个人观点，与“健康智荟”编辑部立场无关。）

梁嘉琳 | 作者

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3月4日，“健康智荟”刊发文章《超1500亿医院后勤服务行业，在疫情中暴露哪些问题？》，读者留言如下：

医院后勤人员人满为患，这是公立医院的最大弊端。你了解一下公立医院的医护人员：检验功能人员：行政后勤人员的比例就知道了。

某家大型医院宁愿给临床医生加上100万的年薪。也不愿意给后勤500个人，每个人加200块钱的月薪。没有对劳动力的投入，哪来优秀人才呢？

对公立医院的后勤社会化应该深刻反思。医院后勤服务的发展方向，可能是整合医院的品牌影响力，形成后勤服务产品，除了像医院病人输出之外，还面向社会提供。比如：美国克利夫兰医院、中国甘肃妇幼保健院，医院有自己对社会开放的礼品店、面包屋、咖啡馆。

对于我们没有处方权的医院管理干部而言。在医院的后勤管理方面也是有广阔天地的。可惜这方面的政策不是很灵活。所以很多的医院都把自己的场地让出来，招投标给第三方的商场了。确实也节省了很多管理的精力。

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